是先修《環保法》還是先改生態環境管理體制?
發表時間:2019-10-08 19:53:18 作者:雕刻機

  “凡屬重大改革都要于法有據”,習近平總書記今年2月在中央全面深化改革領導小組會議上擲地有聲地說。

  “過去一年是本屆政府依法履職的第一年”,李克強總理近日在全國兩會上做政府工作報告時如是說。

  依法改革,依法履職,對環境保護領域意味著什么?

  恰逢《環保法》修改的關鍵時期,我們無法回避這樣一個重大問題:究竟是先修改《環保法》,還是先改革生態環境管理體制?

  如果先修改《環保法》,能否為未來的生態環境管理體制改革留出足夠的法律空間?或者,干脆在《環保法》中對理想中的生態環境管理體制進行較為超前的安排?

  如果先對生態環境管理體制進行頂層設計,作出較為徹底的改革安排,在此基礎上,有的放矢地修改《環保法》,然后,再依法改革,會不會跟現有的《環保法》修改時間表,發生沖突?

  要回答以上問題,我們需要了解現行《環保法》出臺的背景,當前生態環境管理體制的特點,以及嚴峻環境形勢下對生態環境管理體制機制的現實需求。

  隨著我國生態環境形勢的日益嚴峻、復雜、綜合化,計劃經濟體制下形成的生態環境保護管理體制已越來越不適應當前的管理需求。基于此,黨的十八屆三中全會《決定》明確提出了“山水林田湖統一監管”的改革方向。

  作為生態文明建設的主陣地,環境保護部貫徹《決定》精神,將建立起從再生產全過程著手,形成從山頂到海洋,從天上到地下的所有污染物嚴格監管制度和一體化污染防治管理模式。

  此言一出,社會輿論紛紛猜測環保大部制改革的時間表和路線圖,有媒體甚至勾勒出環保大部制的輪廓。

  在新一屆政府空前強調改革,也不斷強調要依法治國、依法行政的大背景下,正在修改的《環保法》能否對生態環境管理體制改革需求做出必要回應,使其于法有據,從而為生態文明建設掃清體制障礙?我們無限期待!

  無論是《環保法》修改,還是生態環境管理體制改革,都必須立足于這樣的出發點:什么樣的生態環境管理體制改革有利于守住生態環境安全的底線,有利于守住民眾對環境質量要求的底線,有利于守住建設美麗中國的底線?

  《環保法》奠定了管理體制基本模式

  在日益嚴峻的環境形勢面前,現行體制需要進行較為徹底的改革

  《環保法》第七條 國務院環境保護行政主管部門,對全國環境保護工作實施統一監督管理。

  縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門,對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門,依照有關法律的規定對環境污染防治實施監督管理。

  縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門,依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理。

  北京理工大學法學院教授、環境法研究所所長羅麗告訴記者,“根據現行《環保法》的規定,我國實行的是以行政區域管理為核心、國家與地方雙重領導的環境保護管理體制。國家和地方分別設立‘環境保護行政主管部門’,對全國環境保護工作和本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。”

  三十多年間,我國環保部門經歷從無到有、從臨時到常設、從非正式到正式、從部委歸口管理部門到國務院直屬機構再到國務院組成部門的演變過程,其級別也在逐步升高。這種變化表明環境保護參與宏觀決策的能力不斷增強,有助于進入國家經濟社會生活的主干線、主戰場和大舞臺。

  然而,毋庸諱言,現行的生態環境保護管理體制已越來越不適應環境保護工作的需要。特別是當前,我國生態環境形勢依然十分嚴峻,突出表現為國土空間開發過度、資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等問題。公眾環境意識空前覺醒,對生態環境質量的要求越來越高。

  影響這些問題解決的深層次障礙之一,就是環境治理體系不完善、監管體制不順暢、保護機制不健全。現行生態環境保護管理體制權威性和有效性還不夠,部門職能分散交叉較為突出,政出多門、權責脫節、力量分散、重復建設等問題突出,影響了行政效能,削弱了環境監管合力。基層監管能力薄弱,甚至還存在“小馬拉大車”的現象,不能適應政府職能轉變的需要。

  現行管理體制造成統管管不了,分管管不到

  賦予環保主管部門具體職權是修法面臨的主要問題

  “統管與分管相結合”模式,容易造成職責不清、推諉扯皮等問題